中国式现代化与地方的主动积极发展

马啸

党的二十大报告中，中国式现代化的五个特征有的比较容易理解，如“走和平发展道路的现代化”涉及的是对外关系，“人与自然和谐共生的现代化”涉及的是环境治理。那么如何理解排在第一位的“人口规模巨大的现代化”？我认为“人口规模巨大”更多地昭示的是国家治理过程中需要努力克服的一些挑战。如超大规模社会治理对象的增加会带来治理诉求的增加，还会带来社会规模较小时不存在的需求的增加，即社会对政策需求的增长是非线性的，社会稀缺资源分配的矛盾会不成比例的增加，对公共服务的需求也不一样。

为解决超大规模社会产生的新问题，现代国家治理中常常设置多辖区多科层的政府机构来应对挑战。我国拥有一个5层级的政府，有4万多个乡镇、2800多个县、330多个市、30多个省，他们都是治理超大社会的主体。而多科层制多辖区的政府体系也面临一些新的治理挑战。首先是区域间的协调发展与竞争，辖区之间为了争夺人口和投资，会做出一些举动来改善治理，但这些举动可能会导致非理性的竞争，如一些基础设施和政策的重复投入。同时多辖区多科层式的治理也存在负外部性的问题，以疫情防控为例，如果相邻辖区完全不治理，自己辖区治理得再好也是功亏一篑，环境治理也是如此。

除了层级相同的辖区间的问题，组织学和官僚政治的研究更加强调的是上下级之间的信息不对称以及因此产生的问题。科层制的组织一旦建立，下级会希望上级尽量获得好的信息，并隐藏不好的信息。而上级的信息在层层下达时，下级也会有意识地去阐释那些对自己有利的政策。所以对于治理一个庞大的国家来说，不同层级之间存在着一种张力。

我国宪法提到了中央和地方之间的关系，要求“既要在遵循中央统一的领导之下，又要充分发挥地方的主动性积极性的原则”，这也是我所讲的“主动积极发展”的来源。那么如何在治理超大规模社会的过程中，既实现中央的统一领导，又实现地方的主动积极发展？

首先，我国治理体系为地方提供了很多有效的激励政策，地方主要领导在辖区内有相当的政策自由度，但合理的激励只强调了地方的自主性或能动性，实现中央的统一领导最重要的是党的领导。在地方政府的维度之上，党的领导具体体现在人事控制权。同时中央政府在分权或者市场化的环境下，也掌握了少数宏观调控的权力，如财政金融政策，地铁、铁路等大型基础设施的审批权，这对地方政府形成了一定的制约。此外，中央也有自上而下的信息收集渠道去监督和检验地方政府，如纪检系统的巡视，官方媒体的内参系统等。

那么中央的政策制定过程中是否有地方的主动参与？我们调研获悉，部委的规划或者其他政策的制定一般是将地方的目标计划与中央的要求进行整合。这种自下而上的信息输送，为中央提供了有用的参考，也是中央制定政策的一个特别重要的环节。同样，上级在制定分配政策或行政区划调整政策时，很大程度上也来源于和地方政府的互动。“跑部钱进”这种寻求政策优待的地方化博弈现象在中央和地方政府之间特别寻常。在政策互动过程中，中央直接或者间接地了解了不同地方的经济社会状况和政策需求，并以此制定出更完善的政策。这种现象为如何有效治理中国这样幅员辽阔的国家，提供了一种有益的视角。

然而，随着中国社会经济的发展，中央和地方之间的关系出现了一些变化。一是区域分工越来越专业化。以前中国的城市和省份大都是相似可比的，在这个前提下才能够互相竞争。但现在城市发展大都围绕一个或几个产业形成了地方优势，比如有的专注互联网产业，有的专注现代制造业。这种分工是经济发展的必然结果，但这种变化会削弱地方之间的竞争，如互联网城市可能不屑于和制造业城市竞争。这就需要加强上级政府特别是中央政府的顶层设计和引导，让不同区域，特别是跨省间发展特色类似的地区形成良性的竞争关系。二是平台经济的兴起。以前地方治理的信息分布是特别去中心化的，每个地方都掌握了自己独特的信息，而这种信息优势也是和上级进行政策互动和博弈的资源。但今天，一些巨型的互联网平台掌握了人们的消费、娱乐、金融、出行等信息，而这些平台又是非常中心化的。这种变化导致了地方政府不能完全掌握辖区的经济社会活动信息，这对他们的治理能力以及与上级的政策互动产生一定的影响。

在这些变化和挑战下，地方政府如何更加积极主动地参与到国家经济社会治理的过程中，是一个值得持续研究和关注的话题。

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

以智能化推进城市治理现代化

刘伦

党的二十大报告提出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，在我国城市化率达到60%以上的背景下，推动城市治理的现代化是落实中国式现代化的重要途径。同时，近年来，随着人类生产生活的广泛数字化以及一系列相关工程与计算机技术的进步，通过应用各类智能化技术提升城市治理水平与城市生活品质也成为了城市治理领域的关注热点，并将在未来一段时期成为城市治理现代化的重要抓手。因此，深刻认知这一治理技术与理念创新，对于推进城市治理现代化乃至国家治理现代化都具有重要意义。

首先，认识智能化对于未来城市治理的重要意义需要从实践需求与科技发展两个角度展开。从实践需求角度来看，面对人民群众的美好生活需求，城市治理面临着更高要求，习近平总书记在多次讲话中指出，城市治理要“像绣花针一样精细”“在科学化、精细化、智能化上下功夫”。从科技发展角度来看，近年来各类传感技术与大数据的涌现、数据挖掘预测算法的进步以及计算机算力的长足发展为城市治理提供了大量可落地的智能化技术工具，使科学化、精细化的治理需求获得了有力的技术支撑。上述实践需求与科技发展的呼应使智能化成为了实现城市治理现代化的必然选择。

其次，对城市治理智能化的内涵认知需要从各类机器、算法与管理决策这一人类智能活动相融合的角度进行理解。在这一视角下，城市治理智能化可以认为是各类机器算法与人类管理决策的深层次交互，以人机协同决策为关键特征，实现人类管理决策能力的提升。具体而言，笔者认为，相关支撑技术可分为面向现状认知的信息感知与挖掘、面向发展预判的系统模拟与优化，以及对整个过程进行算法增强的人工智能应用三大模块，它们构成了基于人机协同决策的城市治理智能化系统框架。

在上述认识的基础上，对于如何以智能化推进城市治理现代化还有大量理论、方法、技术问题有待研究，在未来一段时期还需各界共同探索，实现以现代化城市治理支撑人民美好生活的总体目标。

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

中国式现代化的“变与常”

孙明

“现代化”之所以有“中国式”，既有人口规模巨大等现实国情的考量，也深植中国悠久文明发展和国家治理传统之中。中国的现代化是从“三千年未有之大变局”起步的，也在“百年未有之大变局”中步入新的阶段。从中国出发创造人类文明新形态，是要在“古今、中西、新旧”的纠缠中走出中国文明的新路，没有捷径可走。

“变”和“常”是传统中国观察历史和治理发展变迁的若干宏观逻辑之一。君主和士大夫既讲圣人治道是“大道”“常道”，又在治理实践中讲“权”“古今异宜”。到现代学术兴起，它又成为观察中国政治传统的一条基本线索，吕思勉先生曾说：“论一国之国体，当主其常，不主其变。传统时代，大一统是常。”面对以“巨劫奇变”为显著时代特征的中国现代化历程，“变”与“常”两维仍然是并存的框架：于政治，多关注其“变”的一面，举凡洋务、变法、革命、现代化，都是周秦之变后少有的颇富力度的变革；于社会，则侧重“常”，受年鉴学派的影响，探讨结构性的、模式性的稳定或曰“保守”的一面。这种认识又延展到对整个中国历史和政治变迁的认识中，形成不同的评价，也意图规划未来的“变与常”。

“虽百世，可知也。”中国有从变知常的历史规律总结传统，也有观常知变的智慧。中国的现代化进程在“中西体用”之间选择，“中国式”是在现代化进程中生成的，是“走”出来的。两个“大变局”的叠加，更使得对中国的“常”与“变”的识别和总结，要在“古今、中西、新旧”的多个语境中展开，要在“从西化到现代化”“现代与后现代”“国学与后学”等多个思维框架下反复“格义”。

在中国现代化的历史中，积淀了具有自身特色的认知路径。这些凝结下来的政治文化与观念，在今天的社会上还颇有影响，成为“中国式”的组成部分之一，注意并解释说明之，或对深化古今的政治学思考都有益处。近代以来，特别是两甲子以来，大量新思想、新概念进入中国，成为“新传统”，在重新发现和定义“传统”时，也是我们不得不面对和理解的相关要素。以今例古是值得警惕的，以古律古也要斟酌。过去两年阅读所及的清末法制变革史料，就提醒我注意在近代历史的脉络中重视“习惯法”这个概念的因缘本末。比如《大清民律草案》“总则”规定：“凡关于民事，应先依民律所规定，民律未规定者依习惯法，无习惯法者则依条理断之。条理者，乃推定社交上必应之处置，例如事君以忠、事亲以孝及一切当然应遵奉者皆是。”这是一个“民律—习惯法—条理”的阶序，习惯法居于民律与“条理”之间。法部郎中吉同钧论大清律与新刑律并行不悖则讲到：“夫大清律者乃历代相传之法典，斟酌乎天理人情，以治中华礼教之民，犹外国之有习惯法、普通法也；刑律草案者乃预备收回领事裁判权，办理华洋交涉之案，犹外国之有特别法及成文法也。”可见当时的法律专家对“外国之有习惯法、普通法”的理解。也许，礼制的某些内容，大清律、案例等传统制度体系及其形态，外国的一大法系、一种法制形态，这些拼到一起，才是清末中国思想中对“习惯法”的认识。而这个概念呈现于中国的故纸之上，也已过去了一百多年，成为客观存在的一个“历史概念”。我们如何在古今交缠的感觉中重新思考这个老的“新名词”，这还将触及到传统研究中的一个永恒命题，就是现代学术的新概念、现代社会的新名词能不能指称旧事物。立足于古今中西之交，我们如何做好“累译而通”的工作，这个问题颇耐琢磨。这个例子里面，就是古与今的交缠，而在时间的旁边，是空间的中西、特质的新旧，乃至政治、思想、社会、文化各方面的立体交互。

中国进入21世纪的第二个十年，古今、中西、新旧之激荡深沉转进，未知穷期。在复杂的历史语境中，中国式现代化尤其需要通变逻辑。在纵横交错的“古今、中西、新旧”格局中求通，在“通其变”中确立“今”之道。大历史中的结构不会轻易终止，同时某些方面也在发生深刻的转型与断裂，新社会新观念孕育新生。我们仍处于古今纠缠的时代和世界，不妨以古今顾盼而非偏执一端的姿态，既观“今”，也看“古”，反之亦然。这是一个古今往复的体验过程，看到古代的面相时，不妨还诸己身；看到现代的面相时，也衡之于前史。这让我想到庞朴先生说的“正反合”，“合”其两端而观之，也许可以推动社会思考与学术研究走向深入，尽管不那么方向明确、大路迢迢，却能在暗昧不明的处境中，经过徘徊与顾盼，看到更多。殊相不是共相，却是通往共相之路。商量旧学，培养新知，主敬穷理，困而后知，为“中国式现代化”做一些扎实的基础的学理工作，这也不过是在尽自己的本分。

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

社会治理共同体建设与中国式现代化的新征程

刘颜俊

党的二十大报告明确提出了完善社会治理体系的要求：健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能；加快推进社会治理现代化，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。加强和创新社会治理，营造社会治理共同体，是全面建成社会主义现代化强国的重要内容，也是中国式现代化迈向新征程、贡献中国智慧的应有之义。

社会治理本质上涉及国家与社会力量间的关系。我国社会治理格局中党的引领和国家主导作用明显，这是中国式现代化的显著特征，也反映了中国作为一个外源性后发现代化人口大国进行追赶型、压缩式发展的要求。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，党强有力的领导和组织建设及其与人民群众的直接联系，构成了中国特色社会主义现代化过程中国家基础性权力的核心来源。这意味着，全面建设社会主义现代化国家，关键在党、在党的自我革命，因此党的建设须持之以恒、永不松懈，方能引领新时代社会革命。

以基层自治为核心的社会治理共同体的营造，要求更高水平的党和政府的治理能力。研究表明，基层党组织作为重要的中介，有效地促进了基层社区自组织网络的形成，改善了社区公共物品的供给状况，增强了社区凝聚力，这要求基层切实贯彻党的群众路线和准确把握服务型政府的角色定位。具体而言，在中国式现代化的新征程上实现国家和社会力量的良性共振，需要发展全过程人民民主、扩大社会群体的有序参与，从而增强社会韧性和活力，使社会共同体获得内生的治理动能，促进社会治理现代化。

首先，社会治理共同体的建设必须坚持人民主体地位，充分发展全过程人民民主，体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，尤其在利益诉求表达与协调、自治管理、公权力监督问责等方面需要更加充分地赋权、赋能民众。为此，需积极探索和推进协商民主、参与式治理等基层民主制度的革新，使社会力量有序地参与到社会的建设中来。同时，民主协商和决策中开放多样化的社会民意输入不仅有助于政策的科学性和公平性，还能激发人民的创造伟力以及产生公共物品的合供优势。研究表明，民众的参与即使没有改变公共政策带来的公共物品的利益分配状况，也会显著提高公民技能、参与效能感以及对相关政策的合法性认知。因此，无论从民生利益的可信保障、群众首创精神的激发还是公众的政策遵从支持上而言，创新社会治理都需要深入发展全过程人民民主。

其次，社会治理共同体的建设切忌搞形式主义、一刀切，要充分挖掘传统和在地社会资源，把握自身发展的阶段性特点与情境，循序渐进，持续推进。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，我国疆域辽阔，各地经济社会发展水平、文化禀赋、人口特征不同，需要因地制宜地培育公共精神，探索适合本地的社会治理模式。不同类型的社群赖以团结起来的因素及其所依赖的治理资源不同。在乡村，依赖稠密的社会网络、团结性纽带和共享规范，可以实现较好的政府责任和治理效能；在城市，在权利意识、科学理性、公民志愿主义等的加持下，也可实现高效的城市社区治理。因此，须注重挖掘内生治理资源和动力，形成社会治理共同体建设的源头活水。

最后，社会治理共同体的建设需要新兴信息技术的助力。当前网格化社区、数字社群和数字政府的建设，极大地拓宽了新时代社会治理创新的可能空间和想象力。国家能力中很重要的一部分是信息能力。国家从社会提取各种信息以达成国家治理的各项目标。数字化、智能化的发展使海量社会信息的采集和快速适时分析变得更精确，极大地方便了政府的精准治理，提高了回应性，也降低了各社会主体参与社会治理的成本。但同时，数字治理的发展也引发了诸如个人信息保护和所有权等问题，这呼吁着观念、法律和相关制度的跟进创新。数字化的社会治理须持一份人本主义温度，数字治理不是单纯数字、信息数据的治理，而是要充分利用数据手段更好地走群众路线，坚持人民至上，相信人民、依靠人民、服务人民，提供更高质量的、更精准的、惠及更多民众的公共服务，如此才能真正地利用好数字化红利，实现数字化对我国社会治理现代化和社会治理共同体构建的正反馈效应。

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

比较视野下的国家安全委员会

刘宇辰

在党的二十大报告中，“国家安全”一词出现的频率为51次，排在所有关键词的最前列。由此不难看出国家安全的制度安排、顶层设计以及全局性规划，将对我国未来的发展道路产生举足轻重的影响。

随着国际局势日趋复杂，我国面临的挑战也空前严峻，如何统筹安全与发展，防范重大安全风险成为一道必答题。习近平总书记提出的总体国家安全观是推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定的重要指导思想。总体国家安全观内涵丰富，涵盖了政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、金融、生物、太空、深海、极地、人工智能、海外利益等多领域，并已经成为中国特色社会主义的基本方略之一，为中国式现代化保驾护航。通过贯彻总体国家安全观，我国的国家安全得到了全面加强，与国家安全相关的制度建设、法律条文得以完善，全民教育以及社会认知度得到了大幅提升。

一、国家安全的定义

总体来说，国家安全指的是保卫人民领土和生活方式。这其中有两层含义，第一是物质性的安全，包括人民人身安全或者财产安全。第二是在大国竞争当中，包括各国自己所持有的价值观和广泛含义上的利益。

我国提出的总体国家安全观是全方位、立体式、多维度、法制化、全民参与式的国家安全。国家安全被定义得非常广泛，涉及领域众多，参与主体庞大。这是因为我国对未来国际形势发展、科技进步以及社会变化具有前瞻性，需要留给国家安全的定义相对广泛的弹性和灵活性。总体国家安全观拥有深厚的中国历史和文化思想基础，强调以和为贵，和平、和睦、和谐的相处模式；同时又具有强烈的现实意义，“既重视发展问题又重视安全问题、既重视外部安全又重视内部安全、既重视国土安全又重视国民安全、既重视传统安全又重视非传统安全、既重视自身安全又重视共同安全”；更重要的是我国的总体国家安全观坚持的是有中国特色的国家安全道路：就是要坚持党对国家安全工作的绝对领导，坚持国家利益至上，坚持以人民安全为宗旨，坚持人类命运共同体，坚持促进中华民族伟大复兴。从这个意义上来看，就是要带领人口巨大、经济体量增长迅速的经济体，实现人类史上最大规模的现代化，而且中国式现代化离不开一个强有力的政党对安全这一基本公共品的提供和保障。与美国的对外扩张型安全观不同，中国的总体安全观是为了中国式现代化保驾护航，维护稳定与和平，走和平发展道路。我认为中国的国家安全实践是法治的国家安全，全民的国家安全与常态化的国家安全。

二、比较视野下的国家安全委员会

世界超过100多个国家都有类似于国家安全委员会的机构，它们是各国进行安全决策和安全治理最主要的平台。但是不同国家安全委员会内部差异巨大，功能千差万别。比如在有的国家，由国家首脑主导的所有有关重大安全议题的讨论均在国家安全委员会内部进行；但在另外一些国家，国家安全委员会仅仅是一个咨询或者第三方的平台，并没有实际权力。从军官和文官参与的比例来看，国家安全委员会也分为完全军方主导型，完全文官主导型，以及军方文官共治型。按照参与形式与实权大小，国安委可划分为决策型、协调型和咨询型。

国家安全委员会最重要的制度基础是民主化和法治化。从民主化的角度，所有国家建立国家安全委员会往往是基于本国基本的政治制度，大部分实行所谓西方式民主的国家是在已有的议会制监督下或者批准下来进行的，很少有国家完全是由军方提案。各国法律为国安委活动提供制度运营依据，通过集体决策和集体咨询做出国安重大决策。从法治化的角度来看，其权力来源也不太一样。大部分国家是在宪法或国家安全法中写入了国家安全委员会，另外一些国家的安全委员会的执法依据则是从分散的法律中来获取的。

但国安委的运行存在着民主与集中、法治与权威间的矛盾，比如国防外交安全要求隐秘性，高度集权与集中，但这不可避免地和诸多民主原则冲突。

三、对我国的国家安全的思考

一是要保证决策过程的多维度参与。这样一个跨部门的国家安全委员会在决策实行的过程中不仅发挥其本身作为总领行政分支的作用，而且包含了立法、司法与社会力量，比如利益集团、新闻媒体等；在决策过程中，成员需要多元化思维，避免只能看见单一威胁或者敌视偏见。二是要保持动态性。即使国家安全是非常隐蔽的，但如果其成员与内部决策太束缚于固有观念，会让政策选择面窄化，不利于灵活应对危机。三是国家安全参与的主体需要高度专业化与技术化，要形成专家型与复合型结合的国家安全队伍。    

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

制度建设与公众政策支持

杨文辉

党的二十大报告提出了中国式现代化的目标，明确指出了“发展全过程人民民主”。作为公共政策的研究者，我将结合自身研究，谈谈自己的理解。

中国式现代化包含九个维度，各要素之间不是相互独立，而是相辅相成的。全过程人民民主为中国式现代化提供了制度保障，现代化的实现最终是为了人民福祉，而中国式现代化的成果最终也需要人民和历史来检验。其中，全过程人民民主包含了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。这其实是沿着政策过程的脉络，将人民民主贯穿到公共政策的全过程之中。具体而言，民主选举和民主协商对应于公共政策的议程设置，将民众关切的政策问题推入到党和政府的政策议程之中，尊重民众的政策偏好，将公众的意见置于政策议程设置的关键位置。民主决策对应于政策决策，在确定政策目标、酝酿和选择备选政策方案时，将多元利益者纳入到决策过程中，维护和保障民众的政策参与和利益表达。民主管理和民主监督对应于政策执行和评估，民众参与到政策执行和评估过程中，监督政策执行，使政策得到无偏地执行，增进民众的福祉，将公众评价作为公共政策评估的重要标准。总之，全过程人民民主的应有之义，是将民众的政策参与和利益表达置于关键的位置，顺应民众的意愿，以人民为中心。

对于民众政策支持的评估，是以人民为中心的具体体现。公共政策的评估有助于完善政策制定，有效检测和反馈政策效果，促进决策的科学化和民主化。其中，政策支持的评估有助于将民众的偏好吸纳到政策方案设计中，减少行政成本、提高规制效率。政策支持还构成了“政策压力测试”，有助于政府改善政策设计和执行。

本文以一个政策研究为例来阐释制度建设对于获得民众政策支持的重要性。近年来，为了改善北方地区的空气质量，政府部门出台了清洁能源政策，推动在冬季取暖中使用天然气和电等清洁能源替代煤炭。由于我国能源结构主要以煤炭为主，煤炭是许多地方的经济支柱，政策在执行中遇到许多阻力。一些地方政府在政策执行中，采取了“一刀切”的措施，损害了民众的利益。针对这一问题，我和合作者赵静，在北方193个村庄进行了调查实验，访谈了1200多个农户，探究制度对于民众政策支持的影响，尤其是在有争议性和高成本的政策情境中。这一研究是典型的事前评估，也就是面对尚未执行政策的民众，征询他们对于政策设计方案的态度和偏好。研究发现，当政府进行了制度建设，如积极地披露政策相关信息，回应民众关切，以及保障和尊重民众的意见表达时，民众反过来更支持政策。尤其是及时的政策信息使得民众避免了负面的政策结果，减少了政策不确定性，民众据此可以做更优决策。信息披露还提供了制度化渠道，民众可以监督政府行为，促进政府治理的革新。

因此，尊重和保障民众利益表达会增加民众对程序正义的感知，改善政府决策，而民众的预期利益诉求能够得到尊重，自身偏好被吸纳进决策过程，进而会更支持政策。同时，如果政府能够给予民众一定数额的补贴，减轻民众所负担的政策成本，民众会更愿意配合政府执行政策。我们还发现制度和利益是互补的。在同等数额的政府补贴下，如果政府进行了制度建设，保障了民众的政策表达，民众会更愿意支持政府的政策执行。当中国进入到高质量发展阶段时，政府会面临日益增长的民众需求，财政会面临诸多约束，但如果积极进行制度建设，可以相应弥补政府补贴等面临的支出约束。

此外，我们将当地的污染天气橙色预警作为自然实验，检视当民众暴露在政策问题中时，制度和利益对政策支持的影响。结果显示，当民众更强感受到政策问题时，民众更在乎制度而非利益。制度提供了更有效的可信承诺，减少了民众的不确定性，使得他们形成更稳定的政策预期，进而也会更支持政策的执行。

这一研究凸显了制度建设对于增进民众政策支持的重要性。中国式现代化的进程，也是不断进行制度建设和完善的过程，真正保障和维护民众的各方面利益，实现更高水平的发展。总之，以制度建设推进全过程人民民主就是以制度建设保障民众畅通表达利益诉求，以制度建设约束和监督权力，以制度建设推动政策科学化和民主化，将民众的偏好和诉求贯穿到公共政策的全过程当中。

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

从交通强国看中国式现代化

张洪谋

党的二十大报告中提出，我国要“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”其中，特别将“交通强国”作为未来经济社会发展的一个重要方面，为下一阶段中国式现代化的交通事业发展指明了方向。

交通运输业是对人或货物等进行空间运输的行业。但是不论对人还是对货物进行运输，出发点和根本目的都不是运输这一过程本身，而是人有在不同的地理空间进行生产生活的需求，或者货物有在不同的空间位置被使用的需求。换句话说，交通需求不是一种原生需求，而是由于其他生产生活的需要而出现的“引致”需求。特别是人的交通出行，往往还表现出较强的社会属性。

交通系统是典型的由道路等物质基础设施系统和由人组成的社会系统相互耦合、相互作用而形成的复合系统。交通中社会系统的运行是否顺畅、基础设施的发展与人的出行需求是否匹配、交通系统的发展是否符合国家经济社会发展的需要等社会因素都是衡量交通能力的重要指标。例如，在北京、上海等超特大城市中对交通拥堵进行治理，不仅需对道路、公共交通、信号灯等物质系统进行优化，还需通过交通需求管理、交通行为宣传等城市交通政策进行优化。

过去20年，我国的超特大城市在交通治理领域进行了大量的政策创新。以北京为例，随着机动车保有量的增加和外地车辆进京的需求，北京面临极大的路面交通拥堵压力及由此带来的环境影响和通勤压力。北京市试点了一系列交通拥堵缓解政策，包括以抽签与轮候的方式对小客车牌照的发放进行总量控制，通过尾号限行对工作日的小汽车出行数量进行约束，个人名下第二辆及超过两辆的小客车有序退出，以及鼓励新能源汽车使用等，这些政策均已得到施行。此外，北京市还针对拥堵费等其他政策进行研究与公众咨询。这些政策通过对出行需求进行引导，特别是引导市民从燃油车出行转变为新能源汽车、公共交通等绿色出行来解决路面交通的拥堵问题。

在这些政策当中，由于燃油小客车的车牌号抽签政策参与人数众多，摇号成功的概率较低，引发了社会的广泛关注与讨论。特别是对于多人口多代际家庭，家庭出行需求较大，老人与小孩的出行相对不便，对公共交通的使用存在困难，对小汽车的需求更大，但北京早期的摇号政策并未向无车的多人口多代际家庭倾斜。

2020年底，北京市政府修订了《北京市小客车数量调控暂行规定》，允许家庭整体作为摇号的参与对象，并且通过积分规则的设置将中签率向无车的多人口多代际家庭倾斜。这一政策显然提高了更需要用车的家庭的中签概率，但由于多人口多代际家庭可能对于小汽车的使用频率也更高，因此在发放车牌数量保持不变的情况下，这一新政策可能会导致路面交通拥堵的增加。我们估算了在新老车牌摇号政策下，不同家庭类型的车牌中签概率和由此带来的小汽车交通出行总量。经初步计算发现这一政策在几乎不增加路面交通出行量的情况下，可以切实将车牌向多人口多代际的无车家庭倾斜，上述可能的矛盾实际上并不会发生。这一问题是交通中社会系统复杂性的具体体现，即如何在交通资源的分配上考虑不同社会群体之间的关系和交通需求，在交通资源有限的情况下如何协调，以及通过交通政策的设计来尽可能满足合理的交通需求。

上述要求实际上就是中国式现代化在交通领域的具体体现。中国式现代化是全体人民的现代化，同时也是高质量发展推进的现代化，因此在交通治理当中，如何将全体人民的需求考虑进来，通过科学化、精细化的交通政策设计，充分考虑不同人群的交通出行需求、客观条件与解决办法，是在交通领域实现中国式现代化的具体路径。

综上所述，交通强国的建设不仅仅包括高速公路、高铁、航空、城市轨道交通等交通基础设施的高水平高质量发展，同时也应当包括基于科学分析和精细化计算的对交通政策的高水平高质量设计，特别是如何通过交通政策设计满足人的出行需求，来实现社会福利在全社会的合理分配，在社会福利视角下实现交通的高质量发展，在交通领域满足人民日益增长的美好生活需要。

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

如何调和“公正高效权威”与“感受到公平正义”

王越端

党的二十大报告在提到中国近年来的司法改革时有这样一段论述：“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”其中， “公正高效权威”和“感受到公平正义”这两个对司法制度的要求尤其值得关注。虽然这两句话看上去方向性是一致的，但其实它们分别强调的是中国几十年司法改革中的两种对立的倾向性，即司法的职业主义/精英主义和司法的大众主义，而这两个“主义”之间在理论和实践层面具有相当的张力。

举例来说，我曾去大理白族地区法院调研，发现当地有一类经常造成社会矛盾的纠纷。按照白族的习惯，已婚妇女会佩戴一条银链子，叫银蛇骨链。结婚前，男方的母亲会将家传的骨链送给女方，再由女方传给下一代的儿媳妇。随着白族离婚率的提高，很多时候，出现了男方在离婚时要求女方退还骨链的情况。根据民法典以及相关的司法解释，一旦办理了婚姻登记，只有两种情况女方应当退还，一是没有实际共同生活，二是给付人因为彩礼导致生活困难。一般来说，离婚都是有共同生活的，而且一条骨链的价格在千元左右，基本不会导致生活困难。所以从讲究司法公正高效权威的角度，应该判决不予返还。但是在男方看来，这条链子传承了多代，有很深的情感和象征意义，而对于女方却没有太多价值，不应判给她。在这种情况下，按照法律判决会引起一方当事人的很大不满，甚至会上升到两个家族之间的矛盾。这不符合“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目的，因为这个案子里至少有一半的人觉得结果是不公平的。这就是我们说的司法的职业主义和大众主义之间存在张力。

当前的司法改革采取了一个新的思路来回应这个张力，即“诉源治理”。回到白族银蛇骨链的案例，当地法庭有一个很有特色的制度，叫做“金花调解”。金花是当地对女性的尊称，金花调解员是法院雇佣的工作人员，她们没有法律学位，是当地的白族女性，很熟悉当地民俗。她们主要负责调解一些法律关系简单的家事或邻里矛盾引发的纠纷，让这些纠纷不进入到司法程序，从而缓解司法的职业化可能带来的社会问题。在银蛇骨链案件中，金花调解员的“谈心、交心、掏心”方式在劝说女方当事人方面起到了很大作用，最后，很大比例地可以做到让女性自愿放弃银蛇骨链，避免进一步的社会矛盾，真正做到案结事了。类似的方法也被用在解决各类民间纠纷上，比如因为采光、隐私等问题引起的邻里纠纷等。非少数民族地区也建立了类似的制度，如各种类型的调解室雇佣了有一定调解经验的非法律人士，通过老百姓讲的“和稀泥”来把比较简单但是可能造成矛盾的社会纠纷化解在司法程序之外。

诉源治理模式有两个主要效果：一是这些调解结案的双方当事人的整体满意度比判决结案的要高，特别是对于输的一方而言，主观上“公平正义”的感受提升比较明显；二是职业法官考虑非法律因素（比如维护社会稳定）的压力减少，可以将更多的精力用在解决事实或者更加复杂的案件上。这种模式一定程度上兼顾了党的二十大报告里面“公正高效权威”的司法专业化和让人民“感受到公平正义”的司法大众化的要求。

现阶段诉源治理改革也存在不足之处。虽然这个措施的方向是正确的，但是力度不够。有些地方法院没有足够的资金维持专业的调解团队，有的调解室消化案件的比例不太高，导致很多可以在司法之外调解的案件还是进入了司法程序。其本质问题在于诉源治理的工作应该由更多的部门分担，而不应该只让法院“挑大梁”。根据我国《人民调解法》，各级司法行政部门和村委会、居委会应该具体负责组织人民调解工作，法院只是提供业务指导。然而在实践中，这些调解室常常是法院出钱、出地和组织，而其他形式的诉前调解在很多地方处于缺钱、缺人的状态。其原因之一就在于调解工作的直接受益方是法院，所以其他机构的动力不足。这就需要各级党委，特别是各级的政法委系统，统筹领导诉源治理工作，强化对司法行政和基层组织在这方面的动员和绩效考核，促进“公正高效权威”和“感受到公平正义”两个要求的统一。

（作者为北京大学政府管理学院助理教授，公共治理研究所研究员）

本文原载于《北京大学校报》第1622、1623期。